В «Энциклопедии управления и политики» под «политическим циклом» (policy cycle) понимается аналитический прием, при помощи которого обозначаются скорее ключевые точки, где происходит разработка важнейших политических решений, чем дается некое универсальное описание реальных процессов политического управления»^[21]. Другие ученые дают гораздо более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его не просто рядовым аналитическим таксоном, а серьезной концептуальной конструкцией^[22].

Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями.

Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода акцент ставится на официальных лицах и органах, принимающих политические решения, а также на факторах, влияющих на действия лиц, принимающих решения (ЛПР) и центров принятия решений (ЦПР). Политологи, использующие этот подход, должны анализировать роли и функции различных акторов в процессе принятия публичных решений, а также оценивать значение факторов внешней среды, которые воздействуют на эти решения.

Во-вторых, предложенная модель включает внутренние фазы процесса, которые отражают различные виды политической активности и способы их взаимодействия. В реальной публичной политике деятельность акторов, работающих на разных фазах политико-управленческого цикла, часто переплетается и пересекается. Тем не менее, разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам каждой фазы цикла открывает значительные эвристические возможности.

В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким для анализа, предоставляя возможности для его дополнения и улучшения. Это проявляется, прежде всего, в том, что, если исследование требует более детального описания «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, исследователь может добавить дополнительные фазы. Например, в некоторых случаях можно выделить фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования») как отдельный этап.

В-четвертых, к достоинствам данного подхода относится его способность рассматривать политико-управленческий процесс в динамическом и развивающемся ключе, а не только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это позволяет анализировать эволюцию государственной политики и понять причины и предпосылки продвижения политического решения от одной фазы к другой. С другой стороны, подход обеспечивает понимание взаимодействий и отношений между государственными и негосударственными агентами (чиновниками, группами давления, судьями, депутатами, партиями и др.), участвующими в процессе принятия публичных решений, с учетом господствующих норм и процедур. Это также создает возможность для изучения того, как действия и взаимодействия заинтересованных политических акторов на этапе подготовки альтернативных вариантов могут влиять на реализацию конкретного государственного нормативного акта.

И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно космополитичен и может быть использован при изучении системы принятия политических решений в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны^[23].

Но есть в модели политико-управленческого цикла целый ряд «слабых» мест.

Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей представляет собой гораздо более сложный феномен, чем простая «линейная» или «круговая» схема. В реальности принятие публичных решений редко следует четкой последовательности, где одна фаза плавно переходит в другую. Чаще всего этот процесс напоминает не «последовательное», а «параллельное» соединение фаз, как в физике. Это означает, что разные фазы могут сосуществовать одновременно, и нередко наблюдается обратное движение, как, например, возвращение закона в парламент президентом, использующим право вето.

Во-вторых, на различных этапах продвижения публичного решения в процесс вовлекаются разные государственные органы и группы заинтересованных лиц (депутаты, чиновники, лоббисты и др.). Принятие государственных решений не является «монолитным» процессом, как это часто бывает в корпоративных структурах, где топ-менеджеры и рядовые сотрудники совместно работают над реализацией общей корпоративной стратегии. В государственных структурах продвижение решений скорее напоминает конкуренцию, а порой и борьбу группировок с противоположными интересами, которые преследуют зачастую весьма разные цели. В результате этого содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться или даже полностью изменяться на разных этапах в зависимости от соотношения сил между различными социально-политическими группами.

И, в-третьих, к недостаткам такой модели можно отнести её ограниченный объяснительный потенциал. Она скорее представляет собой таксономический инструмент, который помогает структурировать разнообразные эмпирические данные о процессе принятия публичных решений (ППР), нежели глубокую теоретическую конструкцию, способную раскрывать внутренние связи, тенденции и зависимости, присущие сложным системам принятия решений. Таким образом, модель политико-управленческого цикла можно использовать как теоретико-методологическую основу для анализа государственного процесса принятия решений, принимая во внимание её ограниченный эвристический потенциал.

Структура политико-управленческого цикла представляет собой последовательность этапов, через которые проходят политические решения, начиная с выявления проблемы и заканчивая её реализацией и оценкой. Это систематизированная модель, которая помогает понять, как принимаются и реализуются государственные решения. Основные элементы этого цикла взаимосвязаны и взаимозависимы, обеспечивая динамичное и комплексное управление общественными процессами.

Основные элементы политико-управленческого цикла.

Идентификация проблемы.

Процесс начинается с выявления и определения социальной, экономической или политической проблемы, которая требует внимания со стороны государства. Это этап, на котором заинтересованные группы, общественность, СМИ или сами государственные органы поднимают вопрос о необходимости решения конкретной проблемы. Проблема, выявленная на этом этапе, служит отправной точкой для последующих действий. От чёткого понимания проблемы зависит правильность всех дальнейших решений и мер.

Формулирование политики.

После определения проблемы начинается процесс разработки предложений по её решению. Это включает в себя сбор и анализ информации, а также разработку различных политических альтернатив и стратегий для её разрешения. На этом этапе рассматриваются различные подходы, которые впоследствии будут сопоставлены и оценены. Результаты этого этапа определяют содержание и направление будущей политики.

Принятие решений.

На этом этапе органы власти, например, парламент, правительство или другие государственные учреждения, выбирают одну из предложенных альтернатив. Это может быть создание нового закона, программа или иной государственный акт. Выбор той или иной политики влияет на последующие этапы её реализации и оценки. Решение основывается на анализе политической и социальной ситуации, а также на поддержке со стороны ключевых акторов.

Реализация политики.

Принятое решение должно быть воплощено в жизнь. Это включает разработку конкретных планов действий, распределение ресурсов и контроль за выполнением поставленных задач. Ответственные ведомства, министерства и другие исполнительные органы проводят политику в жизнь. Реализация зависит от качества планирования и принятых решений. На этом этапе важно также учитывать взаимодействие между различными государственными структурами и внешними участниками (например, бизнесом, НПО).

Оценка политики.

Оценка включает анализ того, насколько успешно было выполнено поставленное решение и достигнуты ли цели. Это позволяет выявить как положительные, так и отрицательные результаты. Оценка результатов политики предоставляет информацию, необходимую для корректировки решений. Оценка не только завершает цикл, но и обеспечивает данные для начала нового цикла при необходимости изменений или улучшений.

Корректировка политики.

На основе оценки политики могут вноситься изменения в программу, процесс или меры её реализации. Это может включать адаптацию исходных решений, реформы, изменения в стратегии или приоритетах. Корректировка направлена на улучшение процесса реализации политики и усиление её эффективности. Этот этап вновь запускает цикл принятия решений, так как выявленные недостатки могут потребовать новых решений и вмешательств.

Существует определенная взаимосвязь элементов политико-управленческого цикла:

- цикличность. Все этапы политико-управленческого цикла взаимосвязаны и образуют замкнутый процесс. Проблема, выявленная на первом этапе, проходит через каждый элемент цикла, а результаты оценки и корректировки могут привести к началу нового цикла;

- обратная связь. Каждый этап влияет на последующие, но также предоставляет данные для улучшения предыдущих фаз. Например, оценка политики может выявить недостатки как в реализации, так и в исходном решении, что потребует изменения подхода или стратегии;

- гибкость и адаптация. Политико-управленческий цикл позволяет адаптировать государственные действия под изменяющиеся условия и новые вызовы, а также корректировать уже принятые решения на основе фактических результатов;

- интеграция. Элементы цикла не существуют изолированно. Процесс реализации политики может повлиять на её оценку, а взаимодействие различных акторов на этапе принятия решений может изменить ход её исполнения.

Таким образом, структура политико-управленческого цикла представляет собой логически выстроенный процесс, в котором государственные органы проходят последовательные этапы принятия и реализации решений. Каждый элемент цикла тесно связан с остальными, создавая динамичную систему, способную учитывать общественные изменения и корректировать политику в ответ на вызовы. Важно отметить, что, несмотря на циклическую природу, в реальной практике эти этапы могут пересекаться, возвращаться к предыдущим фазам или осуществляться параллельно.

 

---

 

^[21] Mae Kelly R., Palumbo D. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics. – Vol. 2 / Ed. M. Hawkesworth, M. Kogan. – London, New York, 1992. – P. 651–652.

^[22] The Policy Cycle / Ed. J. May, A. Wildavsky. Beverly Hills, 1978.

^[23] Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. – Boston. – New York. – 2003. – P. 29–30.