При анализе проблем и формирования целей политики применяют актуальные зарубежные модели, широко используемые в политической науке. Например: модель множественных потоков, модель коалиции по защите интересов и модель мусорной корзины – все эти модели используются в анализе политики для понимания того, как она разрабатывается. Зависимость от предшествующего развития, с другой стороны, – это концепция, объясняющая, как прошлые решения и события могут влиять на будущие решения и результаты. Эти модели и сама концепция предлагают разные точки зрения на политический процесс, выделяя различные факторы, определяющие политические решения и их эволюцию. Рассмотрим их подробнее.

1) Multiple Streams Model (Модель множественных потоков) – Кингдон (John Kingdon)^[82]. Суть модели: политика формируется на пересечении трёх потоков:

- проблемного потока (Problem stream) – общественное признание проблемы;

- политического потока (Politics stream) – политический климат, интересы партий, СМИ;

- политического решения (Policy stream) – наличие готовых решений.

Например: Введение обязательного медицинского страхования (ОМС) в Казахстане:

- проблемный поток: ухудшение качества медуслуг, перегрузка государственной системы;

- политический поток: поддержка реформ правящей партией, давление со стороны международных организаций;

- поток решений: существовали готовые модели ОМС (например, германская), обсуждавшиеся экспертами.

Когда все три потока совпали, открылось «окно возможностей», и реформа ОМС была реализована.

2) Advocacy Coalition Framework (Модель коалиций в защиту интересов) – Сабатье (Paul Sabatier)^[83]. Суть модели: политика определяется борьбой коалиций, объединённых общими взглядами и убеждениями, внутри политического под системным полем.

Например: Политика в сфере недропользования в Казахстане:

- одна коалиция: Экономисты и бизнес-лобби, поддерживающие либерализацию доступа к недрам, привлечение иностранных инвесторов;

- другая коалиция: Экологи, общественные организации и часть академического сообщества, требующие ограничений и жёсткого регулирования. В результате длительного конфликта и давления обе стороны добились компромисса – принятие нового Кодекса о недрах, который учёл, как экономические интересы, так и экологические нормы.

3) Garbage Can Model (Модель мусорного ведра) – Коэн, Марч и Олсен (Cohen, March, Olsen)^[84]. Суть модели: принятие решений происходит хаотично – решения, проблемы и участники «плавают» отдельно и случайно соединяются.

Пример: Реорганизация министерств в Казахстане. Иногда решения о слиянии или разделении министерств (например, Министерства информации и общественного развития, Министерства культуры) происходят не на основе чётких проблем или анализа, а потому что: было готово «решение» (идея реформирования госаппарата), появился «влиятельный участник» (новый министр) или возник «внешний сигнал» (например, критика со стороны СМИ или президента). Итог – решение принимается нерационально, но формально оправдано. Используется для анализа решений в условиях неопределённости, спешки, бюрократии – например, в университетах или при госреформах.

4) Path Dependency (Зависимость от траектории)^[85]. Суть модели: решения прошлого ограничивают выбор будущего – чем дольше система идёт по определённому пути, тем труднее его изменить. Ранее принятые решения ограничивают текущий выбор. Институциональные и политические системы со временем «закрепляются», и отклонение от них становится всё более сложным.

Например: Доминирование квазигосударственного сектора в экономике Казахстана:

- после приватизаций 1990-х гг. возникло множество государственных холдингов (Самрук-Казына и др.);

- система укрепилась, создала институты, правила, интересы, кадровую сеть;

- пери попытках сократить госучастие в экономике, этот путь продолжает воспроизводиться из-за: институционального инерционного поведения, сопротивления заинтересованных групп, сложности перестроить инфраструктуру управления.

После определения проблемы необходимо её детально изучить и предложить возможные варианты её решения.

Основные процессы:

- сбор и анализ информации (изучение данных, международного опыта, статистики);

- оценка масштабов проблемы (качественные и количественные параметры);

- разработка сценариев (моделирование различных вариантов действий);

- оценка последствий решений (анализ возможных рисков и выгод каждого сценария).

- консультации с заинтересованными сторонами (обсуждения с экспертами, бизнесом, гражданским обществом).

Методы анализа:

- SWOT-анализ (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы);

- экономический анализ (оценка бюджетных затрат и экономического эффекта);

- социологические исследования (опросы населения, экспертные интервью).

При разработке и планировании государственной политики обязательно должен осуществляться анализ реализуемости предложенных альтернативных вариантов по следующим аспектам:

- в какой мере процесс выполнения может повлиять на уровень издержек, результаты политики, сроки реализации проектов и отдельных важных мероприятий;

- при сравнении альтернативных проектов следует учесть критерии реализуемости или степень сложности выполнения всех и наиболее важных мероприятий, какие барьеры или трудности могут встретиться и что надо сделать для их преодоления;

- в рабочих программах закладывается механизм защиты от рисков и разрабатываются соответствующие мероприятия, позволяющие улучшить процесс выполнения политики и усовершенствовать предложенные варианты, улучшить эффективность политики и снизить издержки.

- необходимо учитывать влияние внешней среды: уровень сотрудничества между политиками и кадровыми администраторами, центральными и местными структурами, степень поддержки политических лидеров и партий.

Политическая часть этого этапа разработки государственной политики заканчивается принятием нормативных документов, содержащих концепцию развития государственной политики.

Принятие решения.

На данном этапе власти выбирают наиболее приемлемый вариант решения проблемы и принимают соответствующие меры.

Основные процессы:

- формирование документации (разработка законопроекта, постановления, государственной программы);

- согласование и рассмотрение (обсуждение в органах власти, парламенте, публичных слушаниях);

- юридическая экспертиза (проверка на соответствие Конституции, международным нормам);

- голосование и утверждение (принятие решения парламентом, правительством, президентом).

После одобрения политических документов начинается работа по распределению задач и полномочий среди различных уровней управления, также выделенных под эту программу ресурсов между различными государственными структурами, региональными и местными органами управления.

Возможность реализации принятой государственной политики заложена в факторе успеха, характеризующем качество разработанной политики. Для его достижения следует на этапе разработки рассчитать вероятность реализации всех задуманных мероприятий с учетом влияний различных обстоятельств.

Конечный результат во многом зависит от точности знания и полноты информации об объекте, от интерпретации получаемых заданий исполнителями. Для реализации функций государственного управления необходима четкая и быстрая вертикальная «проходимость» управляющих воздействий. Они должны не деформироваться, а только конкретизироваться и уточняться. Особенно важно добиться понимания поставленных задач на низшем уровне, т.к. на нем реализуется государственная политика. Но установить контроль над этой группой чиновников наиболее трудно.

Разработка планов и программ не может быть полноценной без расписания возможных сценариев вероятного развития ситуации. В них дается описание будущих событий и прогнозируется поведение основных участников. Обычно разрабатывается несколько вариантов сценариев с учетом различных условий и с анализом благоприятных и негативных факторов. Это необходимо для выявления наиболее важных участников событий при реализации государственного управления, выяснения правил или условий их деятельности, определения характера действий и форм поведения участников, прогноза промежуточных и конечных результатов.

На этапе разработки программ фактор успеха зависит от того, насколько система управления способна адаптироваться к изменению внешних и внутренних условий.

В зависимости от национальных политических традиций, комбинации факторов, влияющих на политический процесс, места и роли государства, политических партий, групп интересов и давления, типа политической культуры выделяют различные модели государственной политики.

В зависимости от особенности процесса разработки и реализации государственной политики, степени и характера участия в ней политических акторов, используют следующие модели.

Модель открытых систем. Данная модель построена на идее «воронки причинности», в соответствии с которой процесс выработки государственной политики представляет собой последовательный переход от более «широких» и неопределенных условий к оформленному правилами (нормами, законами) поведению элит в процессе обсуждения политических целей и выработке решений. «Воронка причинности» вовлекает в процесс ряд условий, между которыми существуют отношения прямой и непрямой зависимости.

Таким образом, окончательный политический выбор является прямым и непрямым функциональным результатом следующей цепи: историко-географические условия – социально-экономическая структура – массовое политическое поведение – правительственные институты – поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики – разработанная государственная политика. На поведение элит воздействуют соответствующие события, проистекающие из предыдущих факторов по отдельности и в совокупности.

Модель «институционального рационального выбора». В рамках данной модели, политический результат – это функция индивидуальных действий, вовлеченных в процесс акторов, на которых влияют два основных вида условий: индивидуальные условия и условия, связанные с принятием решений. Индивидуальные условия включают: ценности и ресурсы индивидов, определяющие степень их влияния на процесс политического целеполагания. Ситуация принятия решений описывается как совокупность условий, связанных с институциональными правилами, природой соответствующих благ и характеристиками сообщества (социально-экономические условия и общественное мнение).

Таким образом, индивиды, выбирающие политические приоритеты, будут действовать по-разному в зависимости от различий в ситуации принятия решений. При этом следует учитывать три уровня институционального анализа:

- операциональный (уровень агентов, принимающих решения);

- коллективного выбора (согласованные коллективные нормы, управляющие агентами);

- конституционный (конституция, влияющая па выбор коллективных норм).

Модель «политических потоков». Модель включает в себя описание трех «потоков», составляющих процесс разработки политики.

Первый поток – проблемный, который состоит из информации о реальных проблемах и результатах предыдущей правительственной деятельности.

Второй поток – сообщество исследователей, консультантов и других специалистов, которые анализируют проблемы и формулируют различные альтернативы.

Третий поток – политический, который состоит из выборов, деятельности политиков, конкуренции фракций в ходе принятия законов, лоббирования и т.д. Когда три потока объединяются, тогда возникает «окно возможностей» для принятия соответствующих политических решений.

Модель «конкурирующих защищающих коалиций». Данная модель – это попытка синтеза многих идей других моделей. Основное внимание здесь уделяется условиям, определяющим перемену политического курса и, соответственно, выбора нового. Смена политического курса другим осуществляется под влиянием трех основных групп факторов:

- взаимодействие конкурирующих коалиций в субсистеме выбора политических альтернатив (акторы на всех уровнях управления и гражданского общества, которые разделяют базовые ценности и идеи и пытаются «повлиять», изменить «правила игры» (законы, нормы и т.д.), а также политические «брокеры», которые сглаживают конфликт между коалициями и заинтересованы в сохранении стабильности субсистемы);

- внешние по отношению к первой субсистеме переменные (социально-экономические трансформации, изменения политической конъюнктуры, новые выборы и т.д.);

- относительно стабильные общественные параметры (базовые социальные структуры и конституционные правила).

Выбор конкретной модели и, соответственно, стратегии государственной политики во многом зависит от целей, которые ставят политические субъекты, участия граждан в реализации политики, характера проблем, наличия ресурсов.

Реализация государственной политики.

Принятые решения переходят в стадию исполнения государственными органами.

Основные процессы:

- создание институтов реализации (учреждения, агентства, рабочие группы);

- финансирование программ (распределение бюджетных средств, поиск инвестиций);

- административное и организационное обеспечение (создание механизмов контроля и управления процессом);

- информационное сопровождение (донесение информации до населения, разъяснительная работа).

Мониторинг и оценка эффективности.

На заключительном этапе проводится анализ того, насколько реализованные меры достигли поставленных целей.

Основные процессы:

- оценка результатов (анализ статистики, социальных эффектов, экономических последствий);

- обратная связь от общества (опросы граждан, экспертные заключения);

- корректировка политики (внесение изменений на основе выявленных проблем и предложений);

- формирование новых инициатив (при необходимости корректировки стратегии и приоритетов).

Принципы формирования государственной политики.

- законность. Государственная политика должна соответствовать Конституции, международным обязательствам и национальному законодательству.

- научная обоснованность. Решения должны основываться на объективных данных, научных исследованиях и прогнозах.

- целесообразность и эффективность. Политика должна быть ориентирована на достижение конкретных целей при рациональном использовании ресурсов.

- открытость и прозрачность. Общественный контроль, доступность информации о принимаемых решениях и их обоснование.

- учёт общественного мнения. Государство должно учитывать интересы граждан, проводя консультации, слушания, опросы.

- социальная справедливость. Решения должны учитывать интересы всех слоёв общества, обеспечивая равные возможности.

- комплексность. Политика должна учитывать взаимосвязь различных сфер (экономика, образование, здравоохранение, экология).

- гибкость и адаптивность.

Государственная политика должна оперативно реагировать на изменения ситуации и корректироваться по мере необходимости. Формирование государственной политики – это многоэтапный процесс, включающий анализ проблем, выработку решений, их принятие, реализацию и контроль. Основные принципы, такие как законность, эффективность, прозрачность и научная обоснованность, обеспечивают её качество и результативность. Улучшение механизмов разработки и реализации государственной политики способствует стабильному развитию общества и государства.

 

---

^[82] Multiple Streams Model (Модель множественных потоков) – Кингдон (John Kingdon). Википедия/PMC статья по MSF, текст Kingdon (1984/2003) Paul Cairney: Politics & Public Policy+6PMC+6ippapublicpolicy.org+6

^[83] Advocacy Coalition Framework – работа Sabatier (1988), описание ACF на PaulCairney.wordpress.com и IPPA jstor.org+12SpringerLink+12Paul Cairney: Politics & Public Policy+12

^[84]Garbage Can Model – статья Cohen, March & Olsen (1972), обзор на ScienceDirect Topics Википедия+12Википедия+12pmi.org+12 A

^[85] Path Dependence. Я. В. Евсеевна. Концепция зависимости от траектории предшествующего развития: Основные положения и критика. (Аналитический обзор) // Политическая культура. – №3, 2017.